BOZZA

Contributo di Francesco Paolo Forti:

Federalismo fiscale italiano
Temi in discussione e proposte

1. Distribuzione di tributi centrali.
   Per attuarla serve una chiave di riparto, un meccanismo di calcolo.
   Inutile dire che serve l’accordo politico di tutti su questo calcolo e che la base di discussione o di scontro è sulla quantità di ricchezza tassata che deve tornare nel luogo in cui è stata prodotta da una parte e le necessità operative dall’altra.
   Visti gli ampi divari economici tra Nord e Sud si dice che un meccanismo del genere dovrebbe essere integrato da un meccanismo di compensazione degli squilibri.
   Questo sistema è adatto alla ipotesi "rimborso su costi medi".
2. Finanza autonoma.
   Si tratta del sistema a finanze separate, nel quale, pur partendo da un sistema tributario coordinato ed armonizzato, si arriva ad una pressione fiscale diversa in ogni luogo, in quanto finalizzata solo al pareggio delle spese locali.
   È il metodo più classico per ottenere gettito dalla ricchezza prodotta in loco.
   Occorre vedere a questo punto quali tributi rendere periferici allo scopo di fornire gettito alle sovranità locali. Questo sistema è più indicato al finanziamento autonomo di enti sovrani ed è antitetico al sistema dei costi medi.
3. Sistema misto, finanza autonoma e tributi centrali distribuiti (compartecipazione al gettito).
   Il rischio di un sistema misto è che se la maggioranza che governa il territorio federato è la stessa che governa la federazione, ci possa essere un indebito riversamento preferenziale di risorse centrali verso il territorio amico allo scopo di tenere bassa la fiscalità locale e di aver quindi un vantaggio elettorale. Un rischio presente anche oggi ma che in un sistema federale può assumere proporzioni molto più significative.
4. Sistema dei costi medi.
   Si tratta di un rimborso alla periferia, tramite compartecipazione al gettito di tributi centrali, sulla base dei costi medi per le competenze locali. Se l'educazione è una competenza locale, si calcola un costo medio (per alunno) a seconda del tipo di scuola e si rimborsa questa cifra. Costi superiori saranno sopportati con la finanza locale. Se una comunità si trovasse a gestire bene ed economicamente una scuola (gestione virtuosa del bene pubblico) avrebbe sempre lo stesso rimborso, realizzando una plusvalenza che userebbe altrove. In un Paese con grandi divari economici è difficile calcolare dei costi medi. Basti pensare alle spese di riscaldamento di un edificio scolastico, soggette a variazione stagionale e regionale. In questi casi c'è la tendenza a gonfiare il preventivo di spesa o a litigare sui criteri di determinazione dei costi medi. Il risultato potrebbe essere una defatigante concertazione ed un conseguente immobilismo, ben lontani dalle aspettative di amministrazione rapida ed efficiente di chi vuole il federalismo.
5. Finanziamento autonomo delle spese locali.
   Ogni comunità determina con i suoi cittadini, nell'ambito delle materie di sua competenza, la qualità e la quantità della spesa, fatto salvo determinate caratteristiche minime di servizio imposte dalla federazione.

Da questa breve elencazione risulta, a mio parere, che ci sono due sistemi ben distinti:

il primo prevede:

A. la ridistribuzione di gettito raccolto centralmente e distribuito usando il criterio dei costi medi,

il secondo prevede:

B.la determinazione autonoma delle spese locali ed una raccolta tributaria autonoma in base al sistema a finanze separate. Ogni sovranità provvede al suo gettito.

Ogni sistema ha i suoi pregi ed i suoi difetti ed un sistema intermedio non è detto che sommi solo pregi; potrebbe presentare solo la somma dei difetti. Prima però di analizzare pro e contro della soluzione mista, vediamolo per le soluzioni distinte.

A. la ridistribuzione di gettito raccolto centralmente e distribuito usando il criterio dei costi medi,

1. non è necessario rivedere e ristrutturare a fondo il fisco. È opportuno solo provvedere ad una modifica di certe procedure in modo da aiutare la regionalizzazione e la localizzazione delle imposte (dirette o indirette a seconda della scelta). Questo può essere considerato un vantaggio, anche se in realtà un profonda riforma fiscale sarebbe da fare in ogni caso.
2. Garanzia del gettito anche alle zone economicamente più povere. Questo sistema viene evidenziato partendo dalla ipotesi che la finanza locale sarebbe insufficiente per garantire i bisogni dei territori più poveri per cui sarebbe necessario un riversamento di ricchezza dalle zone più ricche verso le più povere, usando per questo tributi raccolti centralmente. In questo documento cercherò di determinare se questo sia vero oppure no.

1. Il costo medio può essere di difficile identificazione, in presenza di deviazioni standard elevate. (V. grafico, tipico dell'Italia)
2. Una volta determinato il costo medio per ogni servizio, non vedo meccanismi che inducano chi era sotto la media a continuare a risparmiare. Se chi era sopra la media lo era per pura inefficienza, può darsi che gradualmente inizi a risparmiare ma chi lo era per motivi oggettivi e non contemplati nel sistema di calcolo, continuerà a presentare costi superiori alla media. Ciò rende possibile che alla prossima determinazione del costo medio, questo salga. E’ un vantaggio per tutti, localmente, se l’importo riversato dal centro sale, per cui la pressione politica in questo senso sarà forte.
3. Ecco quindi che sale la possibilità di accordi tra maggioranze centrali e locali per una suddivisione del gettito che sia dettata da favoritismi, sia nella determinazione delle quote riversate che nella celerità di tale riversamento.
4. Sale anche la possibilità che il cittadino voti localmente la stessa maggioranza che c’è al centro, per non rischiare di perdere fette di tributi centrali e trovarsi con un inasprimento della finanza locale (un caso di voting with the feet).
5. Questo capita soprattutto se la legge che regola la distribuzione del gettito è una legge ordinaria (votata quindi dalla maggioranza) e se manca una Camera territoriale paritetica, come quella del Senato americano o della Camera degli Stati svizzera.
6. Mancanza di incentivo a darsi da fare per le zone povere, tanto c'è chi provvede.

B. la determinazione autonoma delle spese locali ed una raccolta tributaria autonoma in base al sistema a finanze separate.

1. Premettendo che in una costituzione di tipo federale c’è sempre spazio per la determinazione di requisiti comuni e minimi di certi servizi fondamentali (ad esempio la gratuità della educazione obbligatoria), la determinazione locale della spesa responsabilizza i cittadini e li rende attenti alle scelte più delicate.
2. Il fatto che le scelte locali debbano poi essere finanziate con una autonoma raccolta tributaria, aumenta il grado di responsabilizzazione del cittadino e si tenderà ad avere il massimo risultato con il minimo costo.
3. La pressione fiscale è proporzionale alle scelte dei cittadini (PROPOSTA INTEGRATIVA DEL CONCETTO CHE HA MOLTI ASPETTI DI VALIDITÀ': non necessariamente proporzionale, più la gestione è virtuosa più può permettersi una riduzione della sua pressione e/o una maggiore potenza del suo tessuto imprenditoriale, che può peraltro essere indirizzato con ulteriori incentivi, da leggi generali, nelle aree più disagiate, realizzando così, anziché un trasferimento di risorse passive, una creazione di centri di creazione di valore aggiunto là dove sono opportuni. Questo innesca inoltre un ciclo positivo di tipo culturale, che è la parte più valida di questo discorso. Peraltro uscire dalla proporzionalità della pressione fiscale per premiare la virtù dell'imprenditore è un concetto celebrato a suo tempo anche da Carlo Cattaneo V. sotto) ed alle capacità di gestione della cosa pubblica.
4. Una buona gestione e una spesa accorta possono tradursi in una pressione fiscale moderata e quindi richiamare attività economiche.

1. La competizione fiscale può tradursi in degrado della qualità della spesa pubblica, sotto la pressione di un elettorato disposto a rinunciare a certi servizi pur di pagare meno imposte (ancora un caso di voting with the feet)
2. Doppia imposizione fiscale.
3. Dubbio sulla disponibilità reale in loco delle risorse economiche necessarie.
4. È necessaria una profonda territorializzazione di molti tributi importanti.

Problemi con il sistema misto. A seconda della preponderanza dei due sistemi in quello misto, prevarranno pregi e difetti degli uni e degli altri.

L’attuale situazione italiana è quella di una netta preponderanza della finanza ridistribuita dal centro su quella autonomamente raccolta. Oggi in Italia la finanza locale autonoma di Comuni, Provincie e Regioni e pari al 38% circa delle sue necessità. Il resto viene come riversamento dal centro. Le necessità di spesa locale rappresentano in totale circa il 30% delle necessita’ dello Stato. Sul fronte opposto in Svizzera la finanza locale di Comuni e Cantoni è autosufficiente per un 95% e rappresenta inoltre il 70% della spesa pubblica totale. Entrambi possono essere considerati, teoricamente, sistemi misti, solo che il primo è a predominanza netta di tributi centrali ridistribuiti ed nel secondo invece è predominante la finanza locale. Una descrizione del sistema elvetico è contenuta sul documento "Federalismo fiscale svizzero".

Tra i pregi ed i difetti non ho messo volutamente nulla sulla competizione fiscale perché sono entrambi presenti e comunque in una economia di mercato la competizione, se ben regolata, è sempre un aspetto positivo.

Il problema è ora, soggettivamente, di vedere quali effetti positivi si preferiscono e come minimizzare quelli negativi. Ciò che è da evitare, a mio modo di vedere, è un sistema misto al 50%. I punti positivi si indeboliscono mano a mano che la loro presenza si affievolisce e non c’è motivo quindi di cercare soluzioni perfettamente intermedie. La presenza residua di una componente in un sistema misto è più che altro giustificata dalla necessità di alleviare alcuni difetti.

I punti negativi del sistema a costi medi e tributi centrali ridistribuiti sono tutti incentrati sul sistema dei costi medi. Infatti la parte relativa agli opportunismi politici tra maggioranze locali e centrali è facilmente superabile con una Camera a rappresentanza territoriale paritetica (uguale numero di rappresentanti indipendentemente dalla popolazione territoriale) e da un meccanismo di ripartizione che sia in qualche modo ancorato, nei concetti fondamentali, alla Costituzione, o comunque sottratto agli opportunismi della maggioranza di turno. È chiaro però che ciò introduce rigidità nel sistema ed il caso tedesco, dopo la riunificazione, è eclatante. Difficile invece, a mio modo di vedere, trovare rimedi ai difetti del sistema a costi medi. È chiaro che un rimborso di spese a piè di lista è ancora peggio. È il concetto di rimborso, a mio avviso, ad essere alieno ai concetti di federalismo e può essere adottato solo per quelle competenze centrali che la federazione riversa sui territori come se fosse un normale stato decentrato. Minore è questa parte, meglio è per il bilancio pubblico.

I difetti del sistema a finanze separate sono attenuabili in questo modo:

Le competenze e le risorse. Per una simulazione partirei dal caso più estremo. Il caso svizzero infatti presenta una notevole mole di competenze locali ed il costo del loro finanziamento rappresenta il 70% della spesa pubblica nazionale. Localmente sono raccolte quindi moltissime risorse (appunto il 70% delle imposte dirette ed indirette).

Il costo di questo finanziamento è rapportabile al PIL e visto il sistema a finanze separate è possibile avere ogni anno il rendiconto di ogni soggetto. Non serve territorializzare le imposte. Sono già territorializzate e quindi occorre solo fare le somme.

Per le scuole di ogni ordine e grado, università compresa, per la sanità e l’assistenza sociale, per la polizia e la giustizia, per il territorio e l’ambiente, per la cultura ed il tempo libero, per la politica economica ed il traffico, l’amministrazione e le finanze in genere, le spese "non federali" (e quindi comunali e cantonali) sono, compresi stipendi ed investimenti, le seguenti:

I dati, ordinati in base al PIL procapite decrescente, indicano che per gestire le competenze prima elencate è sufficiente garantire risorse mediamente tra il 12% ed il 13% del PIL. Questo avviene per un numero veramente elevato di competenze ed è il risultato di decenni, se non secoli, di federalismo. L'insieme delle spese dello Stato italiano (attorno al 50% del PIL) è superiore a quello elvetico (32%) ma le differenze maggiori sono nel campo della previdenza e del debito pubblico, che rimarrebbero federali. Tolte queste dal bilancio italiano si arriva al 26% del PIL e togliendo la Difesa Nazionale e le altre classiche competenze federali (esteri, amministrazione generale dello Stato) si arriva al 22%. Questo è l'onere da finanziare localmente nella ipotesi di un federalismo vero, in cui la maggior parte delle competenze viene assegnato a quelli che oggi sono gli enti locali. Si parte dal presupposto che poi, col tempo la gestione locale a finanze separate porti a notevoli risparmi (se non lo si pensa o non lo si considera un obiettivo allora non vale nemmeno la pena di imboccare la via del federalismo) ma l'importo da finanziare può essere inizialmente posto pari al 22% per arrivare, con tempo e con le dovute riforme, centrali e locali, attorno tra il 13% ed il 15%.

Lo studio della Ragioneria Generale dello Stato, assegna, in base a vari criteri attributivi, ad ogni regione italiana i seguenti tributi:

Il risultato di quella stima di regionalizzazione porta a queste due grandi suddivisioni.

Imposte dirette:

Imposte indirette:

Come si vede da ambedue le grandi suddivisioni emerge che le regioni possono accedere ad una grande quantità di risorse autonome. Ad esse deve essere aggiunto la imposizione locale (ICI, quote di tasse automobilistiche, contributi sanitari ecc) che già oggi costituiscono il 5.7% del PIL. Sommando le imposte dirette (15.27%) ai tributi locali (5.7%) si ottiene un 21% che rappresenta una ottima approssimazione al 22% stimato come necessario. Una piccola parte di imposte indirette, pari all'1% del PIL, riversata dal centro in nodo proporzionale alla popolazione potrebbe determinare il quadro ottimale di copertura per un quadro "elevetico", e quindi elevato, di competenze locali. Riducendo queste ultime può essere ridotta, di conseguenza anche la necessità di prelievo fiscale autonomo.

Imposte Dirette o Imposte Indirette?

Come si vede dai dati riportati e dal grafico, le imposte indirette hanno al Sud un gettito in rapporto al prodotto interno lordo che è superiore a quello della media del Nord e del Centro. Questo perché si tratta di imposte, come l'IVA, con una alta aliquota fissa e quindi altamente regressive, che agiscono cioè, come la Flat-Tax, colpendo maggiormente le regioni più povere, quelle in cui una alta quota di reddito si trasforma in consumo e viene colpito dalla imposizione indiretta. Assegnare ad un meccanismo a finanze separate le imposte indirette significa implicitamente prevedere che le aliquote si modifichino sul territorio in funzione delle necessità di cassa. Questo è poco auspicabile in quanto grosse aziende si vedrebbero costrette a gestire una elevata quantità di aliquote. Inoltre lo studio della RGS sottolinea come sia difficile regionalizzare le imposte indirette, attribuire cioè ad ogni regione l'IVA di competenza. L'IVA ricavata dalla vendita degli autoveicoli prodotti a Melfi, ad esempio, dove dovrebbe essere contabilizzata?

Le imposte dirette si prestano invece meglio ad essere "localizzate" in quanto c'è annualmente un modulo di dichiarazione che può essere usato allo scopo di chiarire alcuni aspetti deterritorializzazione di alcuni redditi. Ad esempio nel caso del federalismo fiscale svizzero i redditi ottenuti fuori dal Comune e dal Cantone di residenza non vengono tassati internamente ma dalle altre sovranità fiscali (con le loro aliquote) realizzando così una ripartizione di imposte che distribuisce in modo equo le imposte sui redditi dove questi sono maturati. Le imposte dirette inoltre si prestano benissimo nel fornire un gettito "modulato" secondo le necessità di cassa, utilizzando aliquote locali, soglie di esenzione e deduzioni calibrate con il pil procapite locale e quindi più aderenti alla realtà ed alle necessità sociali di ogni territorio.

Per questo motivo mi pare di poter concludere che nella ipotesi di federalismo fiscale a finanze separate le imposte più adatte ad essere assegante alle nuove sovranità fiscali locali, partendo anche dai Comuni, siano proprio le imposte dirette.

Allegato 1.

Dal saggio introduttivo alle NOTIZIE NATURALI E CIVILI SULLA LOMBARDIA
[I «lumi» nelle regioni lombarde]

Al principio del secolo XVIII era mirabile il fermento che si vedeva nelle nazioni.....

In Fiandra v'erano città lavoratrici e ubertose campagne, e vicinanza di nazioni progressive; ma lo spirito dei popoli era provinciale, tenace, diffidente. La Lombardia, che già sentiva l'aura del tempo che veniva, e nella sua miseria era pur sempre una terra di promissione, e aveva un popolo di mente aperta e d'animo caldo e sensitivo, parve ai zelatori del bene comune uno di quei campi eletti, in cui l'agricultore fa prova di qualche nuova semente. E' un fatto ignoto all'Europa, ma è pur vero: mentre la Francia s'inebriava indarno di nuovi pensieri, e annunciava alla Europa un'era nuova, che poi non riesciva a compiere se non attraverso al più sanguinoso sovvertimento, l'umile Milano cominciava un quarto stadio di progresso, confidata ad un consesso di magistrati, ch'erano al tempo stesso una scuola di pensatori. Pompeo Neri, Rinaldo CARli, Cesare Beccaria, Pietro Verri non sono nomi egualmente noti all'Europa, ma tutti egualmente sacri nella memoria dei cittadini. La filosofia (filosofia per Cattaneo non è astratta ricerca teorica ma "nesso comune di tutte le scienze", e nel fervore del secolo è volta a "razionalizzare" gli strumenti economici del vivere associato - n.d.r.) era stata legislatrice ne giureconsulti romani; ma fu quella la prima volta che sedeva amministratrice di finanze ed annona ed aziende comunali; e quell'unica volta degnamente corrispose a una nobile fiducia.

Tutte quelle riforme che Turgot (R.T.Turgot 1727-81, politico ed economista francese, ministro delle finanze di Luigi XVI; l'abolizione da lui proposta dei dazi interni e sui cereali, delle corporazioni e delle corvées, fu ostacolata dai ceti privilegiati, che ne provocarono il licenziamento - n.d.r.) abbracciava nelle sue visioni di ben pubblico, e che indarno si affaticò a conseguire fra l'ignoranza dei popoli e l'astuzia dei privilegiati, si trovano registrare nei libri delle nostre leggi, nei decreti dei nostri governanti, nel fatto della pubblica e privata prosperità.
S'intraprese il censo di tutti i beni dietro un principio che poche nazioni finora hanno compreso. Si estimò in una moneta ideale chiamata scudo, il valor comparativo di ogni proprietà. Gli ulteriori aumenti di valore che l'industria del proprietario venisse operando, non dovevano più essere considerati nell'imposta; la quale era sempre a ripartirsi sulla cifra invariabile dello scudato. Ora la famiglia che duplica il frutto dei suoi beni, pagando tuttavia la stessa proporzione d'imposte, alleggerisce di una metà il peso, in paragone alla famiglia inoperosa, che paga lo stesso carco, e ricava tuttora il minor frutto. Questo premio universale e perpetuo, concesso all'industria, stimolò le famiglie a continui miglioramenti.
Tornò più lucroso raddoppiare colle fatiche e coi risparmi l'ubertà d'un campo, che possedere due campi, e coltivarli debolmente. Quindi il continuo interesse ad aumentare il pregio dei beni fece si che col corso del tempo e coll'assidua cura il piccolo podere pareggiò in frutto il più grande; finché a poco a poco tutto il paese si rese capace di alimentare due famiglie su quello spazio che in altri paesi ne alimenta una sola. Qual sapienza e fecondità in questo principio, al paragone di quelle barbare tasse che presso culte nazioni si commisurano ai frutti della terra e agli affitti delle case, epperò riescono vere multe proporzionali inflitte all'attività del possessore!
Il censo eliminò per sua natura tutte quelle immunità, per le quali sotto il reime spagnolo un terzo dei beni, come posseduto dal clero, non partecipava ai pubblichi carichi, e li faceva pesare in misura insopportabile sulle altre proprietà. Il censo divenne fondamento anche al regime communale; i communi nostri divennero tanti piccoli Stati minorenni, che sotto al tutela dei magistrati, decretano opere pubbliche, e ne levano (ne stabiliscono - n.d.r.) sopra se medesimi l'imposta..........

Ma qual meraviglia che questi sagaci pensieri nascessero prima che altrove in quel paese dove Beccaria non solo era scrittore, non solo porgeva pubblico insegnamento di scienze sociali, ma sedeva autorevole nei consigli dello Stato?.......

(prosegue illustrando il mirabile fermento delle belle arti dell'architettura, musica ecc. che sono ancora oggi i pezzi più alti della nostra eredità locale - n.d.r.)